Reforma a la Ley 1448: Se viene una oportunidad histórica

En octubre del año pasado, la Corte Constitucional se encontraba en la tarea de analizar la extensión de la vigencia de la Ley de Víctimas y de Restitución de Tierras. Tarea que culminó unas semanas más tarde con la decisión de solicitar que se amplíe dicha vigencia. Ahora, el Congreso tiene la misión de expedir una nueva ley que amplíe el término de la norma. Y debe hacerlo antes de junio de 2021, fecha en que finaliza el periodo propuesto inicialmente para la 1448. En caso de que el Legislativo no cumpla con esta labor, la norma se extenderá automáticamente, tal como está redactada, hasta el 7 de agosto de 2030. Es decir, hasta dentro de tres presidentes.

No fueron pocos los argumentos que tuvo en cuenta la Corte Constitucional para tomar su decisión. Pero podemos decir que la razón principal está relacionada con la necesidad de darle continuidad a un mandato que además de haber dado buenos resultados, como han expresado hasta la saciedad organizaciones sociales, instituciones estatales, academia y comunidades, a la fecha se encuentra bastante rezagada a la luz de sus objetivos.

Según el último informe de la Comisión de Seguimiento a la Ley, a marzo de 2019 solamente un 11% de las víctimas registradas había recibido compensación económica. Como explica Dejusticia (integrante de ‘Transformemos Territorios Construyendo Paz) en su artículo ‘¿Cuánto le falta a la restitución de tierras?’: “En 2011, las primeras proyecciones del Consejo Nacional de Política Económica (CONPES) establecieron que el universo de solicitudes de restitución sería cercano a 360,000 peticiones. No obstante, ochos años después, la Unidad de Restitución de Tierras (URT) solo ha recibido cerca de una tercera parte de las solicitudes proyectadas (124,132 a 30 de noviembre de 2019)”.

Y en cuestión de restitución de tierras, pese a los avances alcanzados, el balance es inquietante. Para esa fecha, según el reporte, no existía entonces un consenso sobre el tamaño del despojo en el país. Las cifras de esta discrepancia van desde las 1,5 millones de hectáreas despojadas hasta las 10 millones.

Para enriquecer el debate que seguramente comenzaremos a presenciar a diario en Colombia desde el próximo 20 de julio, cuando el Ejecutivo presente al Congreso su proyecto de reforma, hablamos con dos expertas en la materia acerca de la importancia, los problemas y los retos en el presente de la Ley de Víctimas y de Restitución de Tierras.

Clara Sandoval, profesora de la Universidad de Essex y codirectora de la Red de Justicia Transicional de esta institución académica, y quien está convencida de que la ley es una oportunidad histórica para tratar algunos de los problemas estructurales de Colombia, explica que en otros países en donde se han creado leyes de este tipo es común que haya modificaciones a lo largo del tiempo, ya que constantemente surgen nuevas realidades y se hace necesario repensar los procesos con el fin de responder a nuevos problemas.

En cuanto a los retos de la Ley de Víctimas, además de los evidentes en materia de financiamiento y condiciones de seguridad, hay dos temas que es importante no pasar por alto. El primero es la integralidad de las medidas de reparación. “La ley contiene diversas formas de reparación y no se puede mirar exclusivamente la compensación económica. Por ejemplo, hay otras reparaciones claves para las víctimas como son la rehabilitación física y mental o el acceso a la justicia o el empoderamiento en las comunidades para ayudar al cambio y a reconstruir el tejido social. No se hace nada solo con una compensación económica. La posible reforma a la norma en el Congreso es una oportunidad de pensar cómo se aplica la integralidad”, afirma Sandoval.

El segundo tema es la presencia de la institucionalidad en los territorios. “Uno de los grandes logros a rescatar es que, a diferencia de otras entidades del Estado, las instituciones que trabajan en el marco de la ley han llegado a los territorios. No de forma deseable pero sí a cierto nivel. Es que la maquinaria operativa del Estado es clave en la reparación”, acota.

Por otro lado, la docente piensa que si bien la reparación no va a reformar las causas estructurales de la violencia, sí es una oportunidad de oro para articular las formas de intervención social del Estado para que las mismas víctimas puedan ser transformadoras y participen de manera efectiva en la reconstrucción del tejido social. “Y eso es muchísimo”, enfatiza.

Y aunque parece improbable que el Gobierno o el Congreso apunten en algún momento a desmontar la Ley 1448, como algunos sectores de la sociedad aspiran, la experta advierte que no continuar con la implementación de esta norma sería “un suicidio para el Estado colombiano”. Según ella, esta sería una forma de decirle al 20 por ciento de la población del país “usted no me importa, no creo en su derecho a la reparación”. Además, de tomarse este camino, ello le implicaría a Colombia muchos procesos internacionales, no solo frente a la Corte Interamericana de Derechos Humanos sino ante la Corte Penal Internacional.

“Mire, hablamos de la quinta parte de la población del país. Decirles no a ellos es anular el 20 por ciento de oportunidades de ser un país mejor, porque invertir en la reparación es invertir en el futuro de Colombia”, concluye Sandoval.

Por su parte, la experta en asuntos agrarios y de restitución de tierras, Aura Patricia Bolívar, llama la atención sobre las cosas que se han venido haciendo bien durante la implementación de la Ley 1448. Una tiene que ver con el diseño interdisciplinario realizado en la etapa administrativa de la anterior Unidad Administrativa de la URT, ya que permitió que la reparación no se abordase exclusivamente desde una mirada jurídica (propiedad privada, restablecimiento de inmuebles, etcétera) sino también desde otras disciplinas como la cartografía, la cual permitió avanzar sustantivamente en la identificación de predios, o la antropología, la sociología y la historia, lo que dio como resultado diversos análisis de contexto situacional y procesos de empoderamiento de las víctimas, vinculando así de manera importante a la población con la institucionalidad. “Eso facilitó la generación de confianza y en muchos casos, permitió que comunidades fragmentadas pudieran volver a unirse”, según ella.

Otro aspecto a resaltar es la consolidación de una institucionalidad judicial en el territorio. “Creo que el despojo afectó no solamente la tierra sino los derechos territoriales de las comunidades campesinas. Y la posibilidad de tener jueces que empezaran a hacer otras lecturas de la tierra, no solo desde el concepto exclusivo de propiedad privada sino también desde la relación de las comunidades y personas con su territorio, es muy importante”, afirma Bolívar.

En cuanto a las deficiencias de la norma, sale a flote de inmediato el gran cuello de botella que significa la gran cantidad de solicitudes de reparación que han sido excluidas del registro de tierras durante la etapa administrativa por la URT. Y es que el 65 por ciento de las solicitudes que analizó este organismo fueron negadas. Es decir, dos de cada tres víctimas que han accedido a la ley no han podido continuar con el proceso. Sin embargo, lo más grave de todo es que a la fecha no existe una base de datos sobre las razones de la entidad para haber rechazado dichas solicitudes. De ahí que hoy sea urgente pensar nuevas propuestas al respecto.

Río Ariari en Puerto Rico Meta. Foto: Fundación Chasquis

Otro problema tiene que ver directamente con la ejecución de las sentencias. Según la experta, “hay una gran cantidad de órdenes y sentencias, pero las víctimas ni siquiera han podido regresar a los predios porque la Agencia Nacional de Tierras (ANT) no ha producido las resoluciones de adjudicación, por ejemplo”. Es decir, se requiere de una articulación interinstitucional que agilice, o por lo menos que no entorpezca los procedimientos.

Acerca de las distintas iniciativas que se han presentado por parte de algunos congresistas para reformar la Ley 1448, Bolívar cree que no hace falta tocar la norma para responder a las problemáticas que han surgido durante estos nueve años de implementación, como por ejemplo el espinoso tema de los segundos ocupantes o el de la buena fe exenta de culpa(1). “Ya hay diseños institucionales y sentencias judiciales, además de pronunciamientos de la Corte Constitucional que obligan a los jueces y magistrados a tomar medidas al respecto. Lo que se debe hacer ahora es no solo fortalecer estas políticas, sino también introducir algunos correctivos tanto en la etapa administrativa como la etapa judicial para caracterizar mejor a estas poblaciones, de modo que los jueces tengan mejor información a la hora de resolver un caso. Ya existen herramientas para pensar estas poblaciones sin afectar sus derechos, y sobre todo, sin necesidad de  tocar los contenidos en la ley”, dice la experta.

Finalmente, a modo de recomendaciones, rescatamos dos que creemos no deberían soslayar quienes tendrán a cargo la formulación de propuestas para reformar la Ley 1448:

La primera, parece indispensable crear bases de datos únicas, no solo de sentencias o de población beneficiada o de predios y hectáreas restituidas, sino también de las órdenes contenidas en las sentencias para que así esa información pueda rotarse entre todas las entidades y se pueda hacer un seguimiento adecuado al cumplimento de dichas órdenes. Lo anterior debido a que la principal dificultad para saber cómo está Colombia en materia de posfallo tiene que ver con la ausencia de un sistema de información adecuado que permita determinar las acciones a implementar o a mejorar en los procesos de restitución.

Y la segunda, urge involucrar de manera más robusta a los entes de control, no solo desde sus facultades preventivas sino también disciplinarias. Es importante que la Procuraduría General de la Nación acompañe los procesos de restitución y que tome medidas ante cualquier tipo de negligencia para que el engranaje del sistema funcione de manera ideal.

Ahora bien, como es de preverse, no será un debate fácil, más allá de que darle continuidad a la norma es un clamor no solo de millones de colombianos, sino también de buena parte de la institucionalidad, que es precisamente lo que ya demostró la Corte Constitucional con su decisión de solicitar la ampliación de la vigencia.

 

  1. https://transformemospaz.com/noticias/segundos-ocupantes-un-asunto-del-que-dependera-la-legitimidad-de-la-restitucion-primera-entrega/

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