Integralidad: La clave para el desminado en Colombia Entrevista con Elena Ambrosi

Foto: Fundación Chasquis

Con el objetivo de fortalecer el seguimiento a los compromisos asumidos por el Estado colombiano tras la firma de la Convención de Ottawa (1997), la Procuraduría General de la Nación a través de la Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz viene haciendo seguimiento a la Acción Integral contra Minas Antipersonal (AICMA) incluyéndola dentro de la estrategia de Prevención y Protección.

Por ello, el 04 de abril de 2020 profirió la Directiva No. 13 mediante la cual se emiten lineamientos para el seguimiento preventivo y el cumplimiento de la política pública de Acción integral contra Minas Antipersonal. Igualmente, la Procuraduría Delegada para el seguimiento al Acuerdo de Paz, prepara un informe que pretende hacer un balance sobre la situación actual de la AICMA, con la mira puesta en identificar los avances y dificultades en los componentes de la política pública en todo lo relacionado con este tema, así como los actores involucrados y las coyunturas y problemáticas que surgen en los territorios para su implementación. 

Para conocer más a fondo las perspectivas, conclusiones y recomendaciones del informe, entrevistamos a Elena Ambrosi, Procuradora Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz:

Transformemos Territorios Construyendo Paz: ¿Porqué la Procuraduría Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz incluyó dentro de la estrategia de Prevención y Protección el seguimiento a la política de Acción Integral contra Minas?

Elena Ambrosi: Porque la Procuraduría Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz tiene dentro de sus funciones preventivas, en primer lugar, el seguimiento a la implementación del Acuerdo de Paz. Y en segundo lugar, el seguimiento a todo lo relacionado con la garantía de los derechos de las víctimas, en particular en el marco de la Ley 1448 de 2011. 

En materia de prevención y protección hacemos un trabajo muy articulado con otras procuradurías delegadas como las de Derechos Humanos y la de Asuntos Étnicos, y de lo que se encarga este grupo es del seguimiento a las situaciones de riesgo en algunos lugares del país por la persistencia de la violencia. Pero también se encarga del seguimiento a la implementación de las medidas previstas en la Ley 1448.

En ese marco de funciones, y entendiendo que la Acción Integral contra Minas es en sí misma una actividad que contribuye a la no repetición del conflicto, decidimos desde el año pasado iniciar un seguimiento más robusto e intenso a la política de acción contra minas, en parte para ofrecer garantías de los derechos de las víctimas y también para ver cómo funciona la ruta de atención a las víctimas de minas en el marco de la Ley 1448. Además, nos parece un aspecto fundamental del que depende en gran medida el éxito de la implementación de otros puntos del Acuerdo de Paz, en particular del punto 1.

TTCP: ¿Cuáles son los principales compromisos de Colombia en esta materia?

Elena Ambrosi: Colombia es parte de la Convención de Ottawa. La integramos a nuestra legislación en el año 2000. Esta Convención complementa una serie de instrumentos internacionales que restringen el empleo de ciertas armas que se consideran en el derecho internacional humanitario excesivamente nocivas o de efectos indiscriminados. Y en el marco de esa convención tenemos una serie de obligaciones. 

Por una parte estamos comprometidos a no emplear minas, no desarrollarlas, no producirlas, no almacenarlas, no adquirirlas, no estimular a otros a utilizarlas o a adquirirlas, y destruir todas las minas que pertenecieron a la Fuerza Pública colombiana. Para el año 2010 habíamos dejado completamente de fabricar las minas de tipo industrializado que fabricaba Indumil y habíamos desminado las 35  bases militares que teníamos protegidas con minas antipersonal.

En segundo lugar, está la obligación de destruir todas las minas antipersonal o artefactos explosivos que haya en el territorio. Al respecto, pedimos una primera prórroga en 2010 y, con el propósito de avanzar en el cumplimiento de las obligaciones contenidas en la Convención de Ottawa, a través de la ley 1421 de 2010, se permitió que organizaciones civiles hicieran desminado humanitario en el país.  Ahora en 2020 pedimos otra prórroga por cinco años, ya que no ha sido posible en el país culminar con el desminado humanitario en cuanto a la remoción y destrucción de todas las minas en territorio colombiano.

Un tercer compromiso sería el tema de la identificación de las zonas del país en donde se sabe o se sospecha que hay minas para garantizar que no haya víctimas civiles y tener esas zonas vigiladas y protegidas.

Y por último, está todo el tema de la asistencia para el cuidado y la rehabilitación de víctimas de minas y su integración social y económica, un punto en el que tenemos un desarrollo normativo bastante amplio, que lo recoge la Ley 1448 y sus decretos reglamentarios.

TTCP: ¿Cuáles son los riesgos de no hacerle frente a estos compromisos? ¿Y qué tan importante son estos compromisos para la implementación del Acuerdo de Paz, especialmente en lo referente a la Reforma Rural Integral?

E.A.: Los riesgos son básicamente de dos tipos. Si miras las cifras de víctimas de minas antipersonal, en los últimos años se han ido incrementando. En 2017 hubo 60 víctimas, en 2018 hubo 175, en 2019 hubo 111 y ahora en lo que va de 2020 ya hay cerca de 42 víctimas civiles durante los primeros cuatro meses del año. Así que uno de los principales riesgos de no  hacer frente a este problema es que continúe el incremento de accidentes y víctimas de minas antipersonal en el país.

En cuanto a la Reforma Rural Integral, el riesgo es que de no avanzarse de manera decidida con la política de Acción Integral contra Minas consideramos que se podría estar poniendo en riesgo la implementación del punto 1 en su conjunto, pero en particular de los subpuntos del mismo. Por ejemplo, el tema de la formalización de la propiedad rural o el tema de catastro rural son temas que requieren un despliegue territorial importante, como visitas prediales, un reconocimiento palmo a palmo de los territorios, priorizando esos 170 municipios que integran las subregiones PDET, que además son los municipios más afectados por el conflicto.

Difícilmente se puede pensar en una acción integral del Estado en el territorio si no hay unas condiciones de seguridad básicas que así lo permitan. Y quizás esa ha sido una de nuestras mayores críticas a cómo se viene implementando el PDET. Se ve mucho como una serie de iniciativas en muchos casos aislados y no como una intervención integral que realmente apunte a la transformación de las condiciones de vida en estas subregiones. 

Y la debilidad en las condiciones de seguridad de estas zonas hace más difícil la implementación de ciertos programas que son base de la reforma rural. Por ejemplo el catastro. Ahora estamos haciendo un seguimiento muy cercano a la política del catastro y reconocemos que el Gobierno está muy comprometido con la actualización y la formación del catastro en todo el país, y en particular en la ruralidad, y en particular en los 170 municipios PDET. Pero difícilmente vemos que sea posible levantar el catastro como lo está pensando el Gobierno si antes no se hace una articulación con las entidades encargadas, ya sea del desminado humanitario cuando sea posible, o del desminado de emergencia. De lo contrario no van a poder entrar los equipos encargados de la gestión catastral a un territorio determinado debido a la presencia de minas antipersonal. 

Y esto es solamente por mencionar uno de los puntos. Naturalmente todo el tema de desarrollo productivo está gravemente afectado por la presencia de minas antipersonal. Y si coges los 170 municipios PDET puedes ver que hoy en día se cuenta y se trabaja sobre la base de  información de 2016 sobre contaminación y/o sospecha de minas antipersonal, que fue cuando se hizo el último mapeo en el territorio. 

Uno puede ver que cerca de 86 de los 170 municipios deberían estar priorizados para su intervención en Acción Integral contra Minas porque tienen presencia de minas. Pero no han sido priorizados para su intervención. Hay otros que sí han sido priorizados y ya se están desplegando acciones, y hay otros en los que por condiciones de seguridad no han podido entrar los equipos de desminado humanitario. Y hay otro grupo más pequeño de municipios que están libres de sospecha, ya sea por acción de la Fuerza Pública o de operadores de desminado humanitario civil o porque hace tiempo no tienen denuncias de presencia de minas. 

TTCP: ¿Cuál es la principal recomendación del informe en este sentido?

E.A.: Para nosotros la solución está en el modelo que pide el Acuerdo. Lo que hace el Acuerdo es decir: mire, estas son las zonas en donde hay que intervenir, allá va a ir la institucionalidad y se requiere que la Fuerza Pública garantice las condiciones de seguridad. 

No creo que la discusión sea quién entra primero sino que se trata de una intervención integral del territorio. Lo que nos está pasando es que la Fuerza Pública se despliega con importantes éxitos operacionales pero sin una estrategia real de control territorial, que es una de las grandes críticas que hemos hecho desde la Procuraduría.

Por otro lado, la institucionalidad está intentando entrar al territorio pero requiere esas condiciones de seguridad. Lo que yo creo es que la solución está en la integralidad. Que se prioricen estos 170 municipios en una estructura de acción coordinada entre Fuerza Pública e institucionalidad civil con el fin de que se garanticen las condiciones de seguridad no solo para que el Estado pueda intervenir sino para que esa presencia sea sostenible y apunte a transformar las condiciones de vida en el territorio, que es lo que no hemos logrado hacer en Colombia en 60 años. 

TTCP: ¿Cuáles son las expectativas que se tienen ahora frente a este seguimiento y qué recomendación surge en este momento para las instituciones?

E.A.: Nuestra idea es volver a posicionar una Procuraduría en todas las instancias de las que hacemos parte. Tener un rol mucho más activo en estos espacios. Con la Directiva 013 lo que hicimos fue establecer los lineamientos para el seguimiento e hicimos unas primeras recomendaciones, aunque estamos trabajando en un informe mucho más detallado sobre cómo se ha implementado la política integral contra minas.

En principio hemos venido recomendando al Gobierno temas fundamentales como la actualización de la radiografía territorial, la cual data de 2016 y está desactualizada debido a las dinámicas que ha tomado el conflicto en algunos puntos del país. Asimismo, hemos reiterado la necesidad de contar con una ruta actualizada de Atención Integral a Víctimas, dado el aumento en el número de víctimas. 

En segundo lugar, creemos que es fundamental la acción del Estado en materia de Acción Integral contra Minas, en particular con todo lo relacionado con el desminado pero también en educación en el riesgo de minas, acción preventiva fundamental cuando no se puede avanzar con el desminado, y que debería priorizarse en los 170 municipios PDET.  

De acuerdo con las estadísticas que manejamos, son 72 municipios en donde se han presentado más víctimas en los últimos tres años. De esos, 56 municipios hacen parte de las subregiones PDET. Entonces consideramos que es importante que se priorice la acción en estos territorios.

De la mano con los PDET hemos insistido en la necesidad de priorizar los municipios donde se está implementando el Plan Nacional Integral de Sustitución (PNIS), que es un compromiso que viene del Acuerdo. Realmente creemos que aquí debe haber una acción muy coordinada en la implementación del PNIS para garantizar la sostenibilidad del programa, así como de las apuestas productivas con una intervención en desminado humanitario.

Adicionalmente hemos llamado la atención sobre la importancia de que se fortalezca la coordinación Nación-Territorio. Es decir, entre el Gobierno Nacional y las autoridades territoriales para que incorporen dentro de sus planes de desarrollo el componente de Acción Integral contra Minas y en la implementación de esta política pública.

Y por último, recomendamos el fortalecimiento de las organizaciones civiles de desminado humanitario, que hacen presencia en Colombia desde 2010. El desminado hasta ese entonces lo venían haciendo exclusivamente las Fuerzas  Militares. Ante el reto que tenemos por delante hay que hacer una apuesta más decidida por el fortalecimiento de las capacidades de estas organizaciones.

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